in AA.VV., Stato, regioni ed
enti locali nella legge 5 giugno 2003, n. 131, a cura di G. Falcon, Bologna
2003
L’entrata in vigore della riforma del Titolo V ha provocato molte difficoltà in tutti i protagonisti istituzionali. A fronte delle molte e rilevantissime innovazioni, spesso incomplete o oscure nella scrittura, sarebbe stata necessaria una accurata disciplina transitoria e d’attuazione per governare il passaggio dal vecchio al nuovo assetto dei poteri legislativi, disciplina che invece non è stata data. Difficoltà ulteriori sono sorte per ragioni squisitamente politiche che, come è noto, hanno fatto sì che della attuazione della riforma si sia dovuto occupare un governo espressione dello schieramento politico che, prima in parlamento e poi nella campagna relativa al referendum costituzionale, si era battuto contro la riforma costituzionale.
Un governo chiamato ad attuare una riforma che aveva avversato, ma che era stata invece apprezzata dalle Regioni governate dallo stesso suo schieramento, ha tenuto poi un comportamento schizofrenico, fluttuando tra l’iniziativa di nuove modifiche della costituzione nel segno di un più accentuato “federalismo” e un atteggiamento concreto, sia in sede di controllo successivo sulle leggi regionali sia in sede di predisposizione degli atti legislativi, improntato invece ad una netta chiusura nei confronti delle Regioni e dei loro timidi tentativi di usare i “nuovi poteri”. Da parte loro, le Regioni, già paralizzate da un processo di riforma degli statuti di cui non sembrano capaci di venire a capo, hanno mostrato molto più che prudenza nell’esercitare subito le proprie – nuove o più estese – potestà legislative: né, d’altra parte, sono state particolarmente aggressive nei confronti della legislazione dello stato, preferendo cercare il confronto e l’intesa in sede di Conferenza Stato - regioni piuttosto che lo scontro aperto e sistematico davanti alla Corte costituzionale.
Quest’ultima, a sua volta, ha cercato di ritardare il giudizio sui giudizi e i conflitti sollevati – in quantità comunque notevole - da regioni e stato, certo anche nell’attesa che i meccanismi operativi della riforma costituzionale venissero a chiarirsi attraverso la legislazione d’attuazione. Per altro, tutte le decisioni della Corte costituzionale emanate nel frattempo si sono mosse nella direzione della maggior graduazione possibile dell’impatto della riforma costituzionale, di cui si è negata – con decisione senz’altro opportuna, benché non affatto scontata – la retroattività se non per gli aspetti procedurali connessi all’eliminazione del controllo e dell’impugnazione preventivi delle leggi regionali, nonché, nei giudizi incidentali, allo jus superveniens, che impone di riconsiderare la rilevanza della questione[1]. In questo modo la Corte ha potuto assicurare non solo la continuità dell’ordinamento, ma anche la massima diluizione nel tempo dei nodi che si sono formati nella sovrapposizione dei due regimi costituzionali.
In questo quadro, l’entrata in vigore della legge 131/2003 risulta senz’altro tardiva. Presentato ufficialmente al parlamento nel giugno 2002, il disegno di legge aveva però iniziato il suo tormentato cammino già all’indomani dell’entrata in vigore della riforma costituzionale, quando venne presentato per la prima volta alla Conferenza Stato – Regioni su sollecitazione delle Regioni stesse che avevano chiesto a gran voce l’intervento legislativo dello Stato per avviare l’attuazione del nuovo Titolo V. Nel frattempo però le norme per il regime transitorio sono invecchiate, superate dalla stessa giurisprudenza della Corte costituzionale. Che le leggi dello stato “nelle materie appartenenti alla legislazione regionale continuano ad applicarsi, in ciascuna Regione, fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali in materia”, e che valga il reciproco per “le disposizioni normative regionali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione esclusiva statale” nell’attesa di nuove disposizioni statali in materia (art. 1, co. 2), nessuno lo ha mai seriamente messo in dubbio, ed è stato subito confermato dalla Corte costituzionale[2]; e altrettanto può dirsi della previsione che “nelle materie appartenenti alla legislazione concorrente, le Regioni esercitano la potestà legislativa nell’ambito dei princìpi fondamentali espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti” (art. 1, co. 3), poiché era un principio già fissato dalla c.d. “legge finanziaria” del 1970, regolarmente ribadito dalla Corte costituzionale[3], e dato per scontato dalla dottrina[4]. Norme tardive, dunque, ma di per sé incontestabili nel merito.
Di grande effetto è invece quel che è previsto nei commi successivi dell’art. 1, in cui si delinea un meccanismo destinato ad operare ben oltre l’orizzonte della “prima applicazione” della riforma costituzionale, il cui tempo è già abbondantemente trascorso. In sintesi, il governo viene delegato a ad emanare “uno o più decreti legislativi meramente ricognitivi dei princìpi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti, nelle materie previste dall’articolo 117, terzo comma”, cioè nella materie di competenza concorrente. Un complesso procedimento di formazione – che verrà descritto e commentato in seguito – mira proprio a garantire che il governo non sconfini dalla “mera ricognizione”, innovando la materia con l’introduzione di princìpi “nuovi” (“disposizioni che abbiano un contenuto innovativo dei princìpi fondamentali, e non meramente ricognitivo”) o infiltrando disposizioni vigenti “che non abbiano la natura di principio fondamentale” (art. 1, co. 4).
Ciò che più sorprende è, naturalmente, che venga delegata, non già la disciplina dettagliata di concretizzazione dei princìpi fissati dalla legge di delega, bensì proprio la stessa disciplina di principio. È vero che da tempo – almeno da quando la Corte costituzionale ha ristretto con rigore il potere di decretazione d’urgenza – si è assistito ad un’espansione smodata della legislazione delegata: ed è vero che già le leggi “Bassanini” (in particolare la legge 59/1997 che è riuscita addirittura a delegare un potere definibile solo “in negativo”[5]), hanno inaugurato una stagione di uso abnorme della delega legislativa: mai però si era “osato” attribuire al governo il potere di definire ciò che per definizione gli dovrebbe essere sottratto e riservato rigorosamente al parlamento, ossia la disciplina di principio[6]. Si tratta – si potrebbe obiettare – di un potere di normazione “ricognitiva”, non creativa, di mera compilazione: il potere di emanare una sorta di testo unico dei princìpi vigenti. Insomma, il potere attribuito al governo sarebbe sì molto esteso come àmbito materiale (tutte le materie elencate in sequenza dall’art. 117, co. 3, Cost.) e molto elevato come livello di normazione (i “princìpi fondamentali”): ma, a pareggiare il conto, si tratterebbe di un potere a basso tenore di discrezionalità (la “mera ricognizione”[7]). Inoltre, si potrebbe essere indotti a riconoscergli forse persino una bassa intensità normativa, dato che la funzione dei decreti delegati sarebbe semplicemente di “orientare l’iniziativa legislativa dello Stato e delle Regioni fino all’entrata in vigore delle leggi con le quali il Parlamento definirà i nuovi princìpi fondamentali”. In sintesi, si prospetterebbe una disciplina transitoria, con funzione più che altro “orientativa”. Ma questo quadro è credibile? Ben poco.
Vi è un profilo che la legge 131 non menziona e che mi sembra invece determinante, benché sia sfuggito ai commentatori del disegni di legge “La Loggia”, ora diventato legge. Il potere più esteso e rilevante che la legge di delega attribuisce al governo non è tanto la definizione dei “princìpi fondamentali” quanto, piuttosto, la definizione delle stesse “materie”. Basta riflettere sul significato della maggior parte dei termini che formano la sequenza delle materie di competenza concorrente: “tutela e sicurezza del lavoro”, “istruzione”, “professioni”, “ricerca scientifica e tecnologica”, “tutela della salute”, “alimentazione”, “governo del territorio” ecc. Prima di procedere alla “ricognizione” dei princìpi fondamentali di ciascuna materia, è indispensabile delimitare il territorio in cui la ricognizione debba svolgersi, ossia definire la materia stessa: se può essere credibile che i princìpi fondamentali siano suscettibili di essere “riconosciuti” con attività meramente accertativa (su ciò rifletteremo in seguito), è evidente che delimitare la materia è invece un’attività ad elevato tasso di discrezionalità.
Sia i trasferimenti delle funzioni del 1972, sia quelli del decreto legislativo 616 (e in fondo anche quelli più recenti, disposti dai decreti “Bassanini”), hanno operato “ritagli” nelle materie elencate dal vecchio 117, co. 2, Cost., escludendo dal trasferimento settori, funzioni, compiti che lo Stato ha trattenuto a sé. La giustificazione di questi “ritagli” è stata sempre ispirata dall’esigenza di preservare l’”interesse nazionale”. Anche quando non era lo stesso elenco di materie del 117, co. 2, a specificare che la competenza regionale si fermava a quella parte della “materia” che era “di interesse regionale” (“tramvie e linee automobilistiche di interesse regionale”, “viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse nazionale”), la Corte ha chiarito che “per tutte (le materie) vale la considerazione che, pur nell'ambito di una stessa espressione linguistica, non è esclusa la possibilità di identificare materie sostanzialmente diverse secondo la diversità degli interessi, regionali o sovraregionali, desumibile dall'esperienza sociale e giuridica”[8]. Valutare quali “materie” siano da sussumere sotto la medesima “espressione linguistica”, cioè sotto la stessa “etichetta” impiegata dalla costituzione, implica quindi un’attività di ricostruzione degli interessi coinvolti e di qualificazione degli stessi in base al livello di governo competente: benché la Corte la àncori all’”esperienza sociale e giuridica”, cercando di dare un certo manto di oggettività ad operazioni che essa stessa è chiamata a compiere in sede di contenzioso, non è solo un “accertamento” ad essere richiesto. Un esempio potrà chiarire il perché.
Prendiamo una delle materie più incerte, il “governo del territorio”. Che cosa significa questa locuzione? Nessuno può pretendere di dare una risposta “esatta” al quesito. L’etichetta impiegata è sostanzialmente inedita nel contesto degli strumenti di riparto delle funzioni pubbliche. Il testo originale dell'art. 117 assegnava alle Regioni potestà concorrente in materia di urbanistica. Il d. lgs. 616/ 1977 intitolava un settore “Assetto ed utilizzazione del territorio” e vi inseriva l’urbanistica (definita come “la disciplina dell'uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell'ambiente”) accanto ad altre materie di interesse regionale, quali i trasporti, gli acquedotti e i lavori pubblici, persino la caccia e la pesca nelle acque interne. Ora la nuova etichetta impiega il termine “governo”, che sembrerebbe evocare “quegli elementi che possano avere un'incidenza profonda e stabile sull'assetto del territorio”, restando fuori “tutto ciò che si riferisce solamente all'uso, senza incidenza stabile sugli assetti territoriali”[9]. L’urbanistica, quindi, dovrebbe restare fuori dalla “materia” attualmente assegnata alla potestà concorrente; e così anche le altre materie cui in precedenza si è accennato.
Tuttavia la disciplina dell’uso del territorio non è cosa da poco: confina da un lato con la disciplina vincolistica della proprietà fondiaria e, dall’altro, con la tutela (penalmente rilevante, spesso) dell’ambiente, del paesaggio e dei beni culturali. Ha importanti connessioni con la disciplina edilizia e la politica della casa, quindi con un complesso di “oggetti” che vanno dalla sicurezza antisismica alla normativa tecnica per l’edilizia, dal diritto “alla casa” al regime di prestazioni pubbliche a sostegno della famiglia. Insomma, delimitare ciò che rientra nel “governo del territorio” e ciò che rientra per altra via nelle competenze esclusive dello Stato, da un lato, e ciò che invece appartiene alla potestà legislativa “residuale” delle Regioni non è compito semplice né affrontabile con gli strumenti “oggettivi” dell’accertamento ricognitivi. Anche perché, va ricordato, l’art. 1, co. 5 della legge di delega autorizza il Governo a svolgere anche un altro compito: “nei decreti legislativi di cui al comma 4, sempre a titolo di mera ricognizione, possono essere individuate le disposizioni che riguardano le stesse materie ma che rientrano nella competenza esclusiva dello Stato a norma dell’articolo 117, secondo comma, della Costituzione”. Sicché la “ricognizione” delle materie dovrebbe procedere “per settori organici”, per riprendere il noto criterio che ha presieduto ai precedenti trasferimenti di funzioni, ma con un’inedita inversione della prospettiva, coerente con l’inversione della tecnica di enumerazione delle materie. Su questo aspetto merita soffermarci.
Nell’ordinamento passato, il contenuto delle “etichette” impiegate dalla costituzione veniva determinato principalmente dai decreti di trasferimento delle funzioni (e in misura non indifferente anche dalla legislazione di settore). Le funzioni da trasferire dallo Stato alle Regioni venivano individuate e delimitate partendo da precise strutture burocratiche ministeriali che svolgevano specifiche funzioni; sicché, trasferendo le funzioni insieme con le strutture amministrative e – almeno in via di principio – con il personale, le “materie” assumevano una consistenza abbastanza precisa, quasi fisica. In teoria – perché in pratica la vischiosità della burocrazia lo ha ostacolato – il trasferimento di una funzione comportava lo smantellamento della struttura ministeriale che l’esercitava. La “materia” veniva quindi letta e riletta nel tempo e segmentata in una serie di sottomaterie e funzioni, ognuna delle quali poteva essere trasferita con specifiche ripartizioni di compiti tra livelli di governo e precisi vincoli procedurali a tutela di interessi non disponibili da parte delle Regioni e degli enti locali (per esempio, il parere con la Sovrintendenza o il parere conforme dell’autorità di P.S.).
Oggi, nel nuovo ordinamento, le cose non sono più così. Né le materie elencate nell’art. 117, co. 2, come competenza “esclusiva” dello Stato né, in buona misura, quelle “concorrenti” dell’art. 117, co. 3, hanno una consistenza precisa, sono riferibili ad una precisa struttura ministeriale o sono organizzate in uno specifico corpo normativo. Non esiste un ministero dell’“ordinamento civile”, né questo corrisponde tutto e solo al codice civile[10]; non esiste una direzione ministeriale dei “livelli essenziali”, né una cui siano intestati il “governo del territorio”, le “professioni” o l’“ordinamento delle comunicazioni”. Ancor meno chiaro è come determinare quali materie restino affidate alla competenza regionale. È vero che, in linea di principio, ad esse spettano tutte le materie non attribuite, in via esclusiva o concorrente, allo Stato, ma ciò crea problemi di delimitazione dei confini e delle responsabilità difficilissimi da risolvere. Rovesciare la tecnica di enumerazione delle competenze ha quindi avuto una vistosa conseguenza sotto il profilo delle tecniche di definizione delle materie: mentre nel vecchio ordinamento il trasferimento delle funzioni alle Regioni (e agli enti locali) significava staccare un mattone preciso dall’edificio complessivo delle funzioni pubbliche, complessivamente attribuite allo Stato, oggi l’edificio non c’è più; esistono le macerie della vecchia enorme legislazione di settore, che continua ad operare in attesa della legislazione regionale, ed esistono alcuni schizzi progettuali del nuovo fabbricato delle competenze statali, tutti o quasi ancora da tradurre in progetto operativo. L’architetto si è fermato a questo.
È chiaro quindi che i decreti delegati previsti dalla legge 131 dovranno assumersi alcuni compiti tipici un tempo assolti dai decreti di trasferimento, ma in un contesto normativo ben diverso dal passato. Dovranno cercare di dire che cosa contengono le “materie” di competenza concorrente e, per converso, potranno individuare le competenze che, nelle stesse “materie”, sono trattenute dallo Stato a titolo di competenza esclusiva: ma tutto questo dovrà avvenire – stabilisce la legge di delega - attraverso un’opera di “mera ricognizione”. Ricognizione di che cosa?
La Corte costituzionale, nelle sue prime sentenze, ci offre un suggerimento. Con riferimento ad alcune “materie” attribuite dal nuovo art. 117 alla competenza esclusiva dello Stato, osserva la Corte che esse non sono affatto “materie” in senso stretto, cioè sfere di competenza statale rigorosamente circoscritte. Ciò vale per “i livelli essenziali delle prestazioni”[11], com’è evidente. Ma vale anche per la “tutela dell’ambiente”, che “investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze” ed è configurabile, più che come “materia”, “come "valore" costituzionalmente protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia "trasversale", in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali, spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale”[12]. Come si vede, pur senza mai impiegare la locuzione “interesse nazionale”, la Corte richiama l’antico concetto di “esigenze unitarie non frazionabili” per giustificare l’intervento dello Stato rivolto a dettare una disciplina unitaria. In queste sue prime sentenze la Corte risolve dunque la questione prospettatele attraverso l’attento esame degli interessi coinvolti nella materia in discussione. La modifica della tecnica di distribuzioni delle competenze operata dalla riforma, attraverso l’individuazione delle “materie” rimaste in mano dello Stato, sembra infatti rafforzare ancora di più il legame tra le “materie” e gli “interessi”.
L’operazione che dovrebbe compiere il legislatore delegato consiste quindi essenzialmente in questo: riesaminare la legislazione vigente, suddivisa per comparti in qualche modo corrispondenti alle vaghe etichette delle materie concorrenti; individuare le funzioni che richiedono un esercizio unitario, corrispondono cioè ad un “interesse nazionale non frazionabile”; classificare le funzioni individuate, laddove possibile, nelle materie di competenza esclusiva dello Stato; ricostruire in termini di “principio fondamentale” l’interesse non frazionabile che non può essere classificato nelle materie “esclusive”. Resta però da verificare se e in che misura questa ipotesi di organizzazione del lavoro relativo all’attuazione della delega possa conciliarsi con i poteri delegati e, in particolare, con i “princìpi e criteri direttivi” dettati dalla legge 131.
La delega distingue tra princìpi e criteri direttivi. I primi sono i “princìpi della esclusività, adeguatezza, chiarezza, proporzionalità ed omogeneità”. Si tratta di una antologia di princìpi che sono sparsi un po’ nella “legge Bassanini” - in cui avrebbero dovuto ispirare il “conferimento” delle funzioni sia da parte dello Stato nei confronti delle Regioni e degli enti locali, sia da parte delle Regioni a favore di quest’ultimi (art. 4, co. 3, della legge 59/1997) - un po’ nello stesso Titolo V “riformato”. Ma nel complesso non significano granché se considerati come princìpi che devono essere osservati nella ricognizione dei “princìpi fondamentali”: come fa un principio ad essere “esclusivo”, “adeguato” o “proporzionato”, ad esempio? Più senso possono avere se invece intendono guidare un’opera di trasferimento delle funzioni:
a) l’esclusività significa probabilmente che si vuole evitare che la stessa funzione sia intestata a livelli diversi di governo (ciò che la “legge Bassanini” indicava con l’espressione “princìpi di responsabilità ed unicità dell'amministrazione”). Una diversa lettura[13] è che l’”esclusività” voglia dire che solo quelli individuati dal decreto delegato possano essere considerati princìpi fondamentali: ma questa ipotesi rinvia all’ulteriore problema di quale efficacia siano dotati i decreti stessi e chi ne sia il destinatario, problema che verrà affrontato in seguito;
b) l’adeguatezza richiama il “moto ascendente” delle sussidiarietà (quindi: la competenza legislativa viene attribuita alla Regione solo se risulta essere un livello “adeguato”; altrimenti scatta l’esigenza di tutelare le “esigenze unitarie”), ed è in questo senso impiegato nell’art. 118, co. 1, per guidare il conferimento delle funzioni amministrative;
c) la prescrizione della chiarezza va bene per tutto, princìpi compresi (troppo facile sarebbe ironizzare sul pulpito da cui proviene la predica);
d) la proporzionalità appare davvero fuori luogo sia che si trattati di princìpi (rispetto a che cosa un principio dovrebbe essere proporzionato?), sia che si tratti di trasferire le funzioni (in questo ambito potrebbe alludere però alle funzioni trattenute dallo Stato, che devono essere proporzionate all’interesse tutelato). La Corte costituzionale ha talvolta impiegato questo criterio come canone che deve ispirare l’esercizio del potere sostitutivo[14], ed in genere esso ha spazio laddove entri in considerazione il rapporto tra mezzi e fini: averlo citato in questo contesto può quindi lasciare intendere che il legislatore intendesse vincolare il governo a inserire i limiti all’autonomia legislativa strettamente necessari alla tutela delle “esigenze unitarie”;
e) infine l’omogeneità appare un requisito di difficile intelligenza se riferito alla individuazione dei princìpi (che non hanno alcuna ragione di essere apprezzati se omogenei), ma perfettamente calzante e “tradizionale” se invece lo si riferisce al trasferimento di funzioni.
Ma è nella definizione dei “criteri direttivi” che la legge di delega rivela finalmente il suo retropensiero. Risulta infatti con tutta evidenza dalla loro analisi, e dalla “strana, artificiosa commistione tra il piano della legislazione e quello della amministrazione”[15], che l’oggetto della delega non è tanto la ricognizione dei princìpi fondamentali, ma proprio la ridefinizione delle materie.
a) il primo criterio - “individuazione dei princìpi fondamentali per settori organici della materia in base a criteri oggettivi desumibili dal complesso delle funzioni e da quelle affini, presupposte, strumentali e complementari” – mutua senza pudore il linguaggio della legge 382/1975 (art. 1, co. 3, punto 1), che è stata la base – allora considerata molto innovativa - del trasferimento delle funzioni operato nel 1977;
b) che venga poi prescritto al legislatore delegato di assicurare “considerazione prioritaria… delle disposizioni statali rilevanti per garantire l’unità giuridica ed economica, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, il rispetto delle norme e dei trattati internazionali e della normativa comunitaria, la tutela dell’incolumità e della sicurezza pubblica, nonché il rispetto dei princìpi generali in materia di procedimenti amministrativi e di atti concessori o autorizzatori”, dimostra il livello di confusione concettuale che domina l’intero impianto della legge. L’unità giuridica ed economica è la notissima formula con cui l’art. 120, co. 2, Cost. indica uno dei presupposti dell’intervento sostitutivo: l’origine “deviata” tedesca ed i problemi interpretativi che essa pone sono stati già ben esplorati dalla dottrina[16]. La tutela dei livelli essenziali qui non è inserita, come nell’art. 120, a specificazione del “limite” dell’unità giuridica ed economica, ma sta a sé: insieme al rispetto di trattati e della normativa comunitaria e alla tutela dell’incolumità e della sicurezza pubblica concorre a formare i limiti che la legislazione regionale comunque incontra vuoi in base al primo comma (“limite internazionale”) che al secondo comma (materie di competenza “esclusiva” dello Stato) dell’art. 117: sicché appare quantomeno inutile inserirne la menzione come criteri che devono ispirare la definizione dei poteri regionali nelle materie concorrenti. Infine la menzione dei princìpi generali in materia di procedimenti amministrativi e di atti concessori o autorizzatori lascia del tutto perplessi: se riferito – come si dice – all’individuazione dei princìpi fondamentali, questo criterio potrebbe avere solo il senso di indicare la necessità che nelle singole materie di competenza concorrente il governo debba individuare princìpi fondamentali di procedimento e relativi agli atti autorizzatori e concessori, il che sembra quasi costituire una contraddizione in termini. Se invece, come probabilmente il legislatore aveva in mente, l’invito al governo è di dettare una disciplina generale del procedimento amministrativo sulla falsariga della legge 241/1990, la disposizione appare in netto contrasto con il riparto di competenze tracciato dall’art. 117 Cost. Una terza ipotesi interpretativa potrebbe essere ancora avanzata, ma sarebbe ancora più pericolosa per le Regioni e sovversiva dell’ordine stabilito dalla riforma del Titolo V: che l’invito vada riferito alla attività di ridefinizione delle materie, nella quale il governo sarebbe tenuto a “trattenere”, nelle singole materie, il compito di assicurare “il rispetto” delle norme generali sul procedimento e sugli atti autorizzatori – concessori attraverso attività di vigilanza, di controllo, di annullamento e, forse, anche attraverso forme di intervento nel procedimento stesso (con la variegata gamma di pareri, nulla osta, approvazioni ecc.) a tutela di interessi “non frazionabili”;
c) il “nuovo sistema di rapporti istituzionali derivante dagli articoli 114, 117 e 118 della Cost.” può significare molte cose: sia la parificazione di status, come componenti del soggetto “Repubblica”, dello Stato e della Regione, unici soggetti “legislatori” che dovrebbero essere perciò toccati dalla disciplina delegata, sia la parificazione di status tra le Regioni e gli enti locali. Nella prima ipotesi resterebbe da capire quali ricadute possa avere il “nuovo sistema” sulla definizione dei princìpi della materia, se non quello di prevedere forme di leale collaborazione che, più che sui princìpi, agirebbero sulla definizione delle singole funzioni e, addirittura, sulla disciplina dei modi in cui esse devono essere esercitate; nella seconda ipotesi saremmo ancora più sicuramente del tutto fuori dai “princìpi della materia” e del tutto dentro al problema delle riparto delle funzioni amministrative;
d) gli ultimi due criteri direttivi (considerazione prioritaria degli obiettivi generali assegnati dall’articolo 51, primo comma, e dall’articolo 117, settimo comma, della Costituzione, alla legislazione regionale; coordinamento formale delle disposizioni di principio e loro eventuale semplificazione) non sono nulla di più di una delle solite clausole di stile prive di un senso preciso e decisamente scentrate. La parità dei sessi, in particolare, è un preciso diritto-dovere costituzionale che, per quanto riguarda le cariche elettive, spetta agli Statuti regionali e alle loro leggi elettorali riempire di contenuti e di cui per il resto già l’art. 117, co. 7, impone alle leggi regionali il rispetto. A proposito, a parte la specifica potestà legislativa in materia elettorale assegnatagli dall’art. 122 Cost., nulla compete allo Stato nelle materie di competenza regionale, se non di dare il buon esempio, come sarebbe francamente auspicabile.
Si può forse tentare a questo punto di tracciare una prima conclusione. L’oggetto reale dell’originale, e un po’ inquietante, delega che il parlamento conferisce al governo di compilare il “testo unico” dei princìpi fondamentali delle materie concorrenti, attraverso un’opera di mera ricognizione di ciò che già c’è nella legislazione vigente appare alquanto lontano da quello definito dalla legge stessa. Il vero problema che il governo è delegato ad affrontare non è affatto quello – teoricamente assai arduo, se non impossibile – di “dichiarare”, materia per materia, quali siano le norme di principio da rispettare e, eventualmente, quali i poteri che restano allo Stato perché rientranti nelle sue competenze esclusive. L’oggetto reale, prevalente e precedente, è un altro: individuare, materia per materia, quali competenze siano incluse in ciascuno dei tre livelli di potestà legislativa (quello “esclusivo” dello Stato, quello “concorrente” e, sia pure in via esemplificativa, quello “residuale” delle Regioni) e quali funzioni siano sottoposte a particolari vincoli procedurali o a riserve di attribuzione a favore dello Stato e degli enti locali. Insomma, ciò che ci si dovrebbe aspettare è più una serie di decreti di trasferimento delle funzioni amministrative (con il conseguente transito delle attribuzioni legislative, secondo il tradizionalissimo principio del c.d. “parallelismo delle funzioni”) che una “ricognizione” dei princìpi.
Questa metamorfosi dell’oggetto della delega non deve sorprendere. La distinzione tra norma di principio e norma di dettaglio è stata uno dei piedi d’argilla su cui il costituente del ’48 ha edificato il sistema regionale italiano: non ha alcuna seria giustificazione teorica ed è naufragata completamente nella pratica legislativa. Le stesse “leggi cornice” emanate a partire dalla fine degli anni ’70 avevano chiaramente mostrato quanto fosse indifendibile la “teoria” della legislazione di principio[17], per l’inevitabile intrecciarsi nelle singole discipline legislative di settore di norme generali, norme particolari e norme procedurali. La legge 131 sembra dare per scontato ciò e spregiudicatamente chiamare “principio” tutto quanto può servire per tracciare il riparto delle funzioni. La legge 131 sembra voler smentire una lettura troppo “innovativa” della riforma del Titolo V, riaffermando, nell’apparente novità della delega concessa al governo, una certa continuità con il vecchio ordinamento: il riparto delle funzioni legislative non può basarsi sulla semplice elencazione di “etichette” relative alle materie, ma vanno considerati gli interessi sottostanti (prevalenza della considerazione del “variabile livello degli interessi”, cioè della sussidiarietà, sulla separazione delle competenze “per materia”); l’ampliamento delle potestà regionali non può che essere accompagnato da decreti di trasferimento delle funzioni; trasferimento delle funzioni, collegamenti procedurali tra i livelli di governo che hanno in cura interessi diversi coinvolti nella stessa funzione, princìpi fondamentali della materia non sono “cose” distinguibili e separabili, ma rientrano in un unico, indistinguibile, tessuto normativo. Il problema è che queste conclusioni, improntate ad apprezzabile realismo, sono mistificate da ciò che la legge di delega prevede in ordine non solo all’oggetto, ma, come ora vedremo, anche alla funzione normativa dei decreti delegati e alle garanzie di procedimento per la loro formazione.
È normale che le deleghe particolarmente ampie siano accompagnate da norme procedurali particolarmente severe: è un aspetto molto significativo del fenomeno, gia da tempo osservato, della trasformazione subita negli anni dagli strumenti della normazione statale. Tuttavia la procedura prescritta dalla legge 131 è particolarmente complessa e restrittiva, preordinata com’è a garantire l’osservanza del principale vincolo apposto al governo, quello di procedere all’individuazione dei princìpi attraverso un’opera di “mera ricognizione” della legislazione vigente.
Il primo dato rilevante è che la procedura è sicuramente molto lunga, forse troppo lunga per restare nell’àmbito temporale fissato dalla legge di delega. Il Governo ha tempo sino al 6 giugno 2004 per “adottare”[18] i decreti delegati: i relativi schemi dovranno essere sottoposti preventivamente al parere della Conferenza Stato – Regioni, la quale, in base all’art. 2, co. 3, del decreto lgs. 281/1997, ha un termine di 20 giorni per esprimersi, termine considerato ordinatorio e mai fatti rispettare dal governo. Solo dopo l’acquisizione del parere della Conferenza i decreti saranno trasmessi alle Camere “per l’acquisizione del parere da parte delle competenti Commissioni parlamentari, compreso quello della Commissione parlamentare per le questioni regionali, da rendersi entro sessanta giorni dall’assegnazione alle Commissioni medesime”. Acquisiti tali pareri, il governo ritrasmette i testi, con le proprie osservazioni e con le eventuali modificazioni, alla Conferenza Stato-Regioni ed alle Camere per il parere definitivo, da rendersi, rispettivamente, entro trenta e sessanta giorni dalla trasmissione dei testi medesimi. Il parere parlamentare definitivo è reso dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali (che ne frattempo dovrebbe essere stata integrata con i rappresentanti delle autonomie locali, secondo la previsione dell’art. 11 della legge cost. 3/2001).
La legge di delega ci precisa anche per quale scopo è previsto l’esame e il riesame degli schemi di decreto legislativo: per rilevare “se in essi non siano indicati alcuni dei princìpi fondamentali ovvero se vi siano disposizioni che abbiano un contenuto innovativo dei princìpi fondamentali, e non meramente ricognitivo ai sensi del presente comma, ovvero si riferiscano a norme vigenti che non abbiano la natura di principio fondamentale”. In tal caso il Governo può omettere quelle disposizioni dal decreto legislativo, oppure le può modificare in conformità alle indicazioni contenute nel parere: altrimenti, deve trasmettere ai Presidenti delle Camere e al Presidente della Commissione parlamentare per le questioni regionali una relazione nella quale sono indicate le specifiche motivazioni di difformità dal parere parlamentare.
Un percorso molto lungo e non interamente garantito nei tempi, dunque. La ratio del complesso apparato procurale è consentire ai due soggetti istituzionali direttamente interessati – il parlamento e le Regioni – di controllare che il governo non abusi dalla delega conferitagli, invadendo al contempo le attribuzioni delle Camere, cui competente in via esclusiva di innovare i princìpi dell’ordinamento, e quelle delle Regioni, ovviamente incise da un’attività “creativa”, e non semplicemente “ricognitiva”, svolta del governo. Insomma, il legislatore delegante mostra consapevolezza del fatto che la definizione dei princìpi fondamentali di per sé non è riducibile ad un’attività di mera ricognizione tecnica e, molto opportunamente, prevede che essa si svolga tramite procedure di contrattazione di cui l’arbitro finale dovrebbe essere la Commissione bicamerale “integrata”. Il parametro di questa attività deve essere la legislazione vigente, della quale andrebbero trascritte le norme di principio.
Però, come si è visto in precedenza, prima di qualsiasi opera di trascrizione dei princìpi, è necessario procedere alla ridefinizione della materie ed è perciò principalmente su questo che dovrà svolgersi la contrattazione. Ma, se questo è l’oggetto, cambia notevolmente il ruolo che sono chiamati a svolgere i protagonisti della contrattazione e forse anche il significato che assume il vincolo alla legislazione vigente. Questa infatti provvede perlopiù a disciplinare, all’interno dei vari settori astrattamente includibili nella “materia”, una serie di funzioni, di organi e di procedure. Dalla loro ricostruzione è prevedibile che le strutture governative prenderanno le mosse per scrivere gli schemi di decreto delegato, esattamente come si è fatto in passato per i decreti di trasferimento delle funzioni. Il vincolo a non fuoriuscire dalla legislazione vigente a questo può indurre a costruire i decreti delegati in modo ben poco innovativo rispetto al passato, con conseguenze che non saranno affatto di garanzia per le Regioni, perché inevitabilmente di molto verrebbe ridotto l’impatto politico della riforma costituzionale. In passato, di fronte alla stesura dei decreto di trasferimento delle funzioni, assai spesso la concertazione tra Stato e Regioni si è svolta in sedi tecnico-amministrative, nelle quali le “materie” sono state sezionate nei loro segmenti amministrativi, sbiadendo la rilevanza politica insita nella operazione: la continuità dell’amministrazione ha concorso perciò a produrre la burocratizzazione delle attribuzioni regionali.
Risulta chiaro a questo punto il rischio insito nell’operazione prevista dalla delega legislativa. I “princìpi fondamentali” non sono quasi mai stati scritti dal legislatore statale nei termini previsti dalla dottrina, ossia come “norme” a contenuto generale aventi ad oggetto gli interessi da imporre alle Regioni come standard uniformi. Gli interessi sono stati “oggettivizzati” in submaterie, incarnati in funzioni specifiche da ritagliare, oppure sono stati organizzati in sequenze procedurali complesse, nelle quali le responsabilità dei soggetti coinvolti si sono confuse. Questo è ciò che si può reperire nella legislazione vigente, ed è questo che rischia di riprodursi nei decreti delegati previsti dalla legge 131.
Si noti che, se questa previsione risulterà esatta, a ben poco servirà alle Regioni la sponda parlamentare. Se il decreto ricupererà nella legislazione vigente alcune parti normative, alcune funzioni degli apparati centrali (di pianificazione, di vigilanza, di alta amministrazione), alcune serie procedurali (nulla osta, intese ecc.), alcune riserve di competenza per le strutture dello Stato (le agenzie, per esempio, o i prefetti) o per gli enti locali (innestando perciò la delega dell’art. 1 con la delega dell’art. 2), ben poco servirà il controllo del Parlamento, che non avrà interessi propri da difendere, come avrebbe se si trattasse davvero di definire i “princìpi”; perciò le commissioni, controllate dalla maggioranza, saranno senz’altro sensibili all’appello del Governo a far presto. Solo se nel frattempo la Commissione bicamerale sarà stata finalmente “integrata”, il suo intervento potrà essere di effettivo ausilio alle Regioni nella contrattazione con il Governo.
I decreti delegati avrebbero il compito, come si è detto, di “orientare” i comportamenti dello Stato e delle Regioni nella “prima applicazione” della riforma costituzionale e in attesa delle nuove “leggi cornice” votate dal Parlamento. Se mai verranno emanati nel tempo prefissato dalla legge 131, essi interverranno due anni e mezzo dopo l’entrata in vigore della riforma, quando “la prima applicazione” sarà da tempo cessata. Se poi si tratta davvero di “orientare” i comportamenti dello Stato e delle Regioni, ci si può seriamente chiedere se i decreti delegati siano uno strumento necessario e sufficiente. Chi e come dovrebbe essere “orientato”?
Quanto alla Stato, certo non è l’attività legislativa del Parlamento a poterne essere orientata[19]: anzi, la delega stessa (per preciso intervento dei parlamentari, in sede di emendamento) precisa che la funzione “orientativa” dei decreti è transitoria, si esercita in attesa che il Parlamento definisca con legge i nuovi princìpi fondamentali della singole materie (sicché la lunga procedura di controllo parlamentare sugli schemi di decreto potrebbe risultare anche piuttosto sproporzionata rispetto all’obiettivo che il decreto si prefigge). Quindi, a ben vedere, il soggetto da “orientare” con i decreti è, per la parte dello Stato, solo il Governo; sull’altro versante, le Regioni troverebbero orientamento e “certezza” nei decreti, in quanto ricognitivi dei princìpi che ne limitano la potestà legislativa.
Siccome però, come dichiara “ricognitivamente” lo stesso art. 1, co. 3, della legge 131, non è affatto impedito alle Regioni di legiferare in assenza della ricognizione dei vecchi princìpi (con decreto delegato) o della definizione di princìpi nuovi (con legge delle Camere), che cosa sia “principio fondamentale” della legislazione vigente nella singola materia ha già ora una procedura definitoria precisa: lo stabilisce in via interpretativa il legislatore regionale, poi interviene il Governo con la possibilità, se dissente dalla Regione, di impugnare la legge regionale e, nel conseguente giudizio, lo stabilisce definitivamente la Corte costituzionale. I decreti delegati vorrebbero rappresentare un’alternativa a questo procedimento contenzioso: fermo restando che, se il contenzioso si sviluppasse lo stesso, la Corte, di fronte a decreti “di ricognizione” dei princìpi vigenti, non solo continuerebbe a negare che il legislatore possa “autoqualificare” le norme di principio impedendo alla Corte di verificare se esso lo siano davvero[20], ma ovviamente potrebbe dichiarare illegittima, perché eccedente la delega, ogni disposizione dei decreti delegati che non costituissero “principio” o non fossero rintracciabili nella legislazione vigente.
Una funzione orientativa ulteriore i decreti dovrebbero esercitarla nei confronti del Governo anche nella predisposizione dei suoi atti e, in particolare, degli atti normativi e delle iniziative legislative. Gli uni e gli altri però, ai sensi dell’art. 3 del decreto lgs. 281/1997, sono obbligatoriamente preceduti dal parere della Conferenza Stato-Regioni, dunque sottoposti ad una procedura di contrattazione specifica, né certo l’emanazione dei decreti delegati eliminerebbe questa fase o ne sminuirebbe il ruolo. Quest’obbligo però vale solo per gli atti che incidano nelle materie di competenza regionale, per cui non sono obbligatoriamente sottoposti al parere della Conferenza i disegni relativi alle leggi finanziarie e ad altre leggi fondamentali della politica governativa: ma, siccome queste leggi entreranno in vigore come leggi del Parlamento, nessuna funzione su di esse potranno esercitare i decreti delegati in questione.
In sintesi: posto che il Parlamento non può essere “orientato” dai decreti delegati per ciò che riguarda la sua funzione legislativa; posto che neppure la Corte costituzionale può subire condizionamenti effetti a causa di tali decreti[21]; posto che per le successive iniziative normative del Governo o è già previsto il parere obbligatori della Conferenza o comunque non sono certo i decreti delegati a costituire un valido “limite”: da tutto ciò risulta che i decreti avranno esclusivamente, per Governo e Regioni, una funzione di “mero orientamento”, nel senso di consentire alle Regioni (ma anche agli uffici ministeriali preposti al controllo delle leggi regionali) di prevedere quali norme il Governo (a sua volta “auto-orientato” dai propri decreti legislativi) potrebbe far valere come “principio” in sede di controllo successivo sulle leggi regionali. Ben sapendo però che la “certezza” è relativa, sia perché le disposizioni di principio devono essere interpretate (e così le disposizioni delle leggi regionali che sotto i princìpi devono essere sussunte), e che non è certo il principio di “esclusività”, prescritto dalla legge di delega, a poter assicurare alle Regioni che il governo non inventerà – rectius, non rileverà nella legislazione vigente – qualche ulteriore principio, che magari si riferisca ad oggetti che stanno ai margini della “materia”[22].
Se fosse così, non sarebbe davvero molto. Ci si potrebbe chiedere se il governo, anziché impiegare due anni e mezzo per cominciare ad orientare se stesso nell’applicazione transitoria di una riforma che per più vie intanto tende a riformare, non avrebbe meglio corrisposto ai suoi programmi “federalisti” abbreviando la fase “transitoria” e procedendo da subito a presentare alle Camere, previa trattativa in Conferenza Stato-Regioni, alcune vere leggi di settore, capaci di riordinare la caotica normativa italiana e fissare i punti fermi per la legislazione regionale.
Ma si è visto che i decreti legislativi previsti dalla legge 131 probabilmente non si limiteranno alla ricognizione dei princìpi e si occuperanno invece soprattutto della definizione delle funzioni rientranti nelle singole materie. La natura ambigua che così i decreti assumerebbero potrebbe presentare un’insidia per le Regioni, che rischierebbero di restare invischiate nell’approvazione di schemi di decreto predisposti dai “tavoli tecnici” formati da funzionari statali e regionali competenti per settore, in cui l’ottica della continuità dell’organizzazione amministrativa delle funzioni prevista dalla legislazione oggi vigente potrebbe far smarrire il grande significato politico della riforma del Titolo V. Una volta che nella Conferenza Stato – Regioni queste avessero espresso un parere positivo, seppure circostanziato, sul modo di intendere le materie di competenza concorrente, difficilmente poi le Regioni potrebbero in seguito contestare di fronte alla Corte costituzionale ciò che hanno concorso a determinare.
[1] Cfr. A. RUGGERI, La Corte e lo jus superveniens costituzionale (a proposito della riforma del titolo V e dei suoi effetti sui giudizi pendenti), in questa Rivista 2002, 846 ss.
[2] Si vedano le sent. 376, ord. 383 e sent. 422 del 2002, in questa Rivista 2003, risp. 256 ss., 310 s. e 533 s. (le ultime due solo massima)
[3] Sentt. 282/2002 e 94/2003. Con riferimento al primo trasferimento delle funzioni, cfr. sent. 39/1971.
[4] Nonostante il contrario avviso manifestato da A. Baldassarre nel corso delle audizioni svolte dalla I.a Commissione del Senato (Res. sten. Del 24 ottobre 2001). È però da osservare che è generale anche l’opinione che questo regime di “reciproca cedevolezza” tra legge statale e legge regionale può valere – in base alla legge in questione – solo per il periodo transitorio, ossia per ciò che riguarda le leggi “vecchie”, e non anche per quelle “nuove”: cfr. sul punto N. ZANON, Quale continuità nei rapporti tra legge statale e regionale?, in Federalismi.it (http://www.federalismi.it/federalismi/document/ACFDC8D.pdf).
[5] Su ciò cfr. già le osservazioni di L. PALADIN, Intervento alla Tavola rotonda su I disegni di legge del Governo in materia di decentramento e semplificazione amministrativa, in questa Rivista 1996, 868 ss.
[6]
Ipotesi qualificata come “aberrante” da A.
D’ATENA, Legislazione concorrente, principi impliciti e delega per la
formulazione dei principi fondamentali, in Forum di Quad.cost. (http://www.unife.it/forumcostituzionale.it/contributi/
titoloV5.htm#ada).
Vi è da notare, inoltre, che l’illegittimità di una delega siffatta viene da
altri sostenuta sulla base di un argomento più specifico, che in base all’art.
11 della legge cost. 3/2001 sussisterebbe una vera e propria riserva di
Assemblea per l’approvazione delle leggi di principio in materia
concorrente, con l’obbligatorio parere della Commissione bicamerale
integrata: per cui la riserva di assemblea si tradurrebbe anche in una riserva
di legge formale, tale da escludere l’intervento di atti con forza di legge
del governo; in questo senso, cfr. ad es. ASTRID, La riforma del titolo V
della Cost. e i problemi della sua attuazione, in Federalismi.it (http://www.federalismi.it/federalismi/document
/ACFC062.pdf),
nonché F. PIZZETTI, Audizione del Presidente dell'A.I.C. al Senato sulla
revisione del Titolo V, parte II della Costituzione - Risposte dei soci
dell'A.I.C. ai quesiti (http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/materiali/
speciali/senato/pizzetti.html).
[7] Proprio su questo punto si è accentrata l’attenzione del dibattito parlamentare, che ha condotto all’approvazione di un emendamento teso a rafforzare il carattere meramente ricognitivo dell’attività delegata al Governo, restando riaffermata la competenza esclusiva del Parlamento a determinare i princìpi fondamentali delle materia: cfr. i lavori della Commissione Affari costituzionali del Senato, in prima lettura referente, seduta notturna del 22 ottobre 2002. I lavori preparatori della legge sono raccolti dal Servizio studi del Senato nel Quaderno di documentazione n. 36, Roma 2003.
[8] Sent. 138/1972.
[9] Così G. FALCON, in S. BARTOLE, R. BIN, G. FALCON, R. TOSI, Diritto regionale, Bologna 2003, 152 s.
[10] Si veda a tale proposito la sent. 282/2002. Sull’argomento cfr. E. LAMARQUE, Osservazioni preliminari sulla materia “ordinamento civile”, di esclusiva competenza statale, in questa Rivista 2001, 1343 ss.; V. ROPPO, Diritto privato regionale?, in Pol.dir. 2002, 553 ss.
[11] Su cui la
già citata sent. 282/2002, nonché la sent. 88/2003.
[12] Sent. 407/2002; in senso conforme sent. 536/2002.
[13] È quella proposta nel Quaderno di documentazione del Servizio studi del Senato, cit., 67.
[14] Cfr. sent. 177/1988.
[15] Così A. RUGGERI, Note minime, “a prima lettura”, a margine del d.d.l. La Loggia, in Federalismi.it (http://www.federalismi.it/federalismi/document/ACF8D06.pdf).
[16] Per tutti cfr. A. D’ATENA, Materie legislative e tipologia delle competenze, in Quad.cost. 2003, 15 ss.
[17] Cfr. per tutti M. SCUDIERO, Legislazione regionale e limite dei princìpi fondamentali: il difficile problema delle leggi cornice, in questa Rivista 1983, 7 ss., cui adde R. BIN, Legge regionale, in Digesto disc. pubbl. IX, Torino 1994.
[18] Questa è la nuova terminologia impiegata a partire dall’ottobre 2001 (legge 383/2001): sino al dicembre 2002 però l’uso resta promiscuo, talvolta convivendo nella stessa legge la delega a “emanare” e la delega ad “adottare” i decreti entro un certo termine. Dal dicembre 2002 (legge 273/2002) pare invalso l’uso di fissare sempre un termine per l’”adozione” (compare talvolta la “emanazione” solo per i decreti correttivi o integrativi). Può essere che la variazione linguistica abbia solo un significato stilistico, ma può invece significare un tentativo di cambiamento sostanziale, teso a risolvere un vecchio problema: se, per evitare la scadenza della delega, bastasse che entro il termine prefissato fosse deliberato il decreto dal Consiglio dei Ministri, o se invece fosse necessaria la sua emanazione da parte del Presidente della Repubblica. L’art. 14 della legge 400/1988, seguendo quanto per altro aveva già affermato più volte la Corte costituzionale, indicava la seconda ipotesi (e perciò prescriveva che il decreto sia presentato alla firma del Capo dello Stato almeno venti giorni prima della scadenza). Se la legge di delega fissa invece un termine per la “adozione” del decreto da parte del Governo, ciò potrebbe fondare un’interpretazione diversa, tale per cui il termine è rispettato se il governo delibera in tempo, restando indifferente quanto tempo impiega poi il Presidente della Repubblica ad emanare il decreto (si aprirebbe però il problema dell’eventuale richiesta di riesame da parte del Presidente, poiché il governo non avrebbe più il tempo di rideliberare).
[19] Si vedano le osservazioni di G. DI COSIMO, Buchi e toppe, in Forum di Quad.cost. (http://www.unife.it/forumcostituzionale.it/contributi/titoloV3.htm#gdi).
[20] Cfr. sentt. 219/1984, 192/1987, 85/1990…
[21] M. CARLI, Luci e ombre nella prima attuazione della legge cost. 3/2001 (c.d. “legge La Loggia”), in Federalismi.it (http://www.federalismi.it/federalismi/document/12062003020122.pdf) ritiene invece che “la Corte potrà solo verificare se i principi contenuti nei decreti delegati siano, in realtà, norme di dettaglio…e se siano ricavabili dalla normativa vigente o siano, invece, nuovi”. Ma questa opinione non sarebbe che una riedizione della teoria dell’autoqualificazione delle leggi di principio che la Corte, come Carli stesso ricorda, ha sempre sconfessato, in quanto trasferirebbe alla decisione unilaterale del legislatore ordinario statale la determinazione di competenze regionali che sono costituzionalmente garantite. In questo senso cfr. A. RUGGERI, Note minime cit.
[22] Di contrario avviso è implicitamente M. CARLI, Luci e ombre cit., per le ragione indicate nella nota precedente.