Sentenza della Corte del 26 ottobre 1995, in causa
C-143/94, Furlanis
Nel procedimento
C-143/94,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a
norma dell' art. 177 del Trattato CE, dal Tribunale amministrativo regionale del
Lazio nella causa dinanzi ad esso pendente tra
Furlanis costruzioni generali SpA
e
Azienda nazionale autonoma strade (ANAS),
Itinera CO.GE. SpA, già Edilvie Srl,
domanda vertente sull' interpretazione dell' art. 29, n. 5, della direttiva del
Consiglio 26 luglio 1971, 71/305/CEE, che coordina le procedure di
aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici (GU L 185, pag. 5), come
modificato dall' art. 1, punto 20, della direttiva del Consiglio 18 luglio
1989, 89/440/CEE (GU L 210, pag. 1),
LA CORTE (Quarta Sezione),
composta dai signori C.N. Kakouris (relatore), presidente di sezione, P.J.G.
Kapteyn e H. Ragnemalm, giudici,
avvocato generale: C.O. Lenz
cancelliere: signora L. Hewlett, amministratore
viste le osservazioni scritte presentate:
° per la Furlanis costruzioni generali SpA, dagli avv.ti A. Biagini e N.
Marcone, del foro di Roma;
° per la Itinera CO. GE. SpA, già Edilvie Srl, dagli avv.ti V. Biagetti e G.
Cignitti, del foro di Roma;
° per il governo italiano, dal prof. U. Leanza, capo del servizio del
contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, in qualità di
agente, assistito dall' avv. M. Fiorilli, avvocato dello Stato;
° per la Commissione delle Comunità europee, dal signor A. Aresu, membro del
servizio giuridico, in qualità di agente,
vista la relazione d' udienza,
sentite le osservazioni orali della Furlanis costruzioni generali SpA, della
Itinera CO. GE. SpA, del governo italiano e della Commissione all' udienza
dell' 11 maggio 1995,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 29
giugno 1995,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione
della sentenza
1 Con ordinanza 31 marzo 1994, pervenuta in cancelleria il 24 maggio
successivo, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sottoposto alla
Corte, ai sensi dell' art. 177 del Trattato CE, una questione pregiudiziale
relativa all' interpretazione dell' art. 29, n. 5, della direttiva del
Consiglio 26 luglio 1971, 71/305/CEE, che coordina le procedure di
aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici (GU L 185, pag. 5), come
modificato dall' art. 1, punto 20, della direttiva del Consiglio 18 luglio
1989, 89/440/CEE (GU L 210, pag. 1).
2 Tale questione è
stata sollevata in occasione di un ricorso proposto dalla società Furlanis
costruzioni generali (in prosieguo: la "Furlanis") avverso una
decisione adottata dall' Azienda nazionale autonoma strade (in prosieguo: l'
"ANAS"), amministrazione aggiudicatrice, nell' ambito di una
procedura ristretta di aggiudicazione di un appalto di lavori pubblici.
3 L' art. 29, n. 5,
della direttiva 71/305, come modificato dall' art. 1, punto 20, della direttiva
89/440, stabilisce la procedura da osservare, in materia di aggiudicazione
degli appalti di lavori pubblici, per offerte che presentano apparentemente un
carattere anormalmente basso rispetto alla prestazione. Ai sensi del primo
comma della disposizione in parola,
"Se, per un determinato appalto, talune offerte presentano apparentemente
carattere anormalmente basso rispetto alla prestazione, prima di poterle
rifiutare, l' amministrazione aggiudicatrice richiede, per iscritto, le
precisazioni che ritiene utili in merito alla composizione dell' offerta e
verifica detta composizione tenendo conto delle giustificazioni fornite".
4 Una deroga a tale
disposizione è prevista tuttavia, in via transitoria, all' ultimo comma di tale
disposizione secondo cui
"Tuttavia, per un periodo che si estende sino alla fine del 1992 e se la
legislazione nazionale in vigore lo permette, l' amministrazione aggiudicatrice
può eccezionalmente e fatta esclusione di qualsiasi discriminazione in base
alla nazionalità, rifiutare le offerte che presentano un carattere anormalmente
basso rispetto alla prestazione, senza dover rispettare la procedura prevista
al primo comma, nel caso in cui il numero delle offerte per un appalto
determinato sia talmente importante che il rispetto di questa procedura
condurrebbe ad un ritardo sostanziale e comprometterebbe l' interesse pubblico
per la realizzazione dell' appalto in questione. Il ricorso a questa procedura
eccezionale è menzionato nell' avviso indicativo di cui all' articolo 12,
paragrafo 5".
5 La direttiva
89/440 è stata attuata nell' ordinamento italiano col DPR 19 dicembre 1991, n.
406. L' art. 29, sesto comma, di tale decreto, recependo la citata disposizione
derogatoria della direttiva, dispone che, fino al 31 dicembre 1992, "(...)
l' amministrazione aggiudicatrice può procedere all' esclusione automatica
delle offerte risultanti basse in modo anomalo (...) qualora il numero delle
offerte presentate sia superiore a trenta. La facoltà di esclusione ed il
valore percentuale di incremento della media debbono essere indicati nel bando
o avviso di gara".
6 Emerge dagli atti
di causa che, con bando di gara 28 settembre 1992, pubblicato sulla Gazzetta
ufficiale della Repubblica italiana del 2 ottobre 1992, l' ANAS ha indetto una
procedura ristretta ex art. 29 del già citato DPR n. 406/91 per l'
aggiudicazione dei lavori finalizzati alla realizzazione della strada Piceno-Aprutina,
tronco Ascoli Piceno-Comunanza, secondo lotto, secondo stralcio, per un importo
massimo di 36 900 000 000 di LIT.
7 Il bando prevedeva
che si sarebbero considerate presentare un carattere anormalmente basso
rispetto alla prestazione, ai sensi della disposizione in causa, le offerte che
avessero comportato una percentuale di ribasso (ricavata dal rapporto con l'
importo a base d' asta) superiore alla media delle percentuali delle offerte
ammesse, incrementata di sette punti.
8 La Furlanis ha presentato
domanda di partecipazione corredata dalla richiesta documentazione, in esito
alla quale ha ricevuto, con nota 12 dicembre 1992, l' invito a partecipare alla
procedura di aggiudicazione fissata per il 4 febbraio 1993. Successivamente al
ricevimento dell' invito, la Furlanis ha presentato la propria offerta. Il 4
febbraio 1993 l' amministrazione aggiudicatrice ha aggiudicato l' appalto alla
Edilvie, divenuta in seguito Itinera CO. GE. SpA (in prosieguo: l'
"Itinera"). La Furlanis è stata esclusa in quanto la sua offerta
doveva ritenersi anormalmente bassa in applicazione del criterio fissato dal
bando di gara.
9 La Furlanis ha
impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio l' atto che
assegnava alla Edilvie i lavori controversi. Essa ha fatto valere
sostanzialmente dinanzi a tale giudice che, sia in applicazione della normativa
comunitaria sia in forza del decreto italiano di attuazione, la procedura
derogatoria prevista per le offerte anormalmente basse concerneva soltanto le
aggiudicazioni divenute definitive sino al 31 dicembre 1992, mentre la
pubblicazione del bando di gara prima di tale data non è sufficiente, da sola,
per l' applicazione della deroga.
10 Considerando che
sorge un problema d' interpretazione quanto alla natura finale o meno del
termine di applicabilità della disposizione derogatoria di cui è causa, fissato
al 31 dicembre 1992, il giudice nazionale ha sospeso il procedimento e
sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
"Se le disposizioni di cui all' art. 1, punto 20, della direttiva
89/440/CEE, modificativa della precedente direttiva 71/305/CEE, in materia di
procedure di aggiudicazione degli appalti dei lavori pubblici, debbano essere
interpretate nel senso che l' efficacia della procedura derogatoria per la
valutazione delle offerte che presentano un carattere anormalmente basso
rispetto alla prestazione, prevista sino alla fine del 1992, si riferisca a)
alle procedure di gara effettivamente espletate entro tale data, ovvero, b)
alle procedure di gara attivate entro la stessa data".
Sulla ricevibilità
11 L' Itinera contesta la pertinenza e quindi la ricevibilità della questione
pregiudiziale, nella misura in cui il contenuto della disposizione comunitaria
in parola non può determinare alcuna incertezza quanto alla sua
interpretazione. Infatti, conformemente al principio generale secondo cui il
regime applicabile ad un procedimento, come quello che precede l'
aggiudicazione di un pubblico appalto, è determinato dall' atto di inizio di
tale procedimento, va ritenuto che la data del 31 dicembre 1992 si riferisce
soltanto alla pubblicazione del bando di gara.
12 Si deve ricordare, al riguardo, che, secondo costante
giurisprudenza, spetta unicamente ai giudici nazionali, che debbono assumere la
responsabilità della decisione giudiziaria, valutare, tenuto conto delle
peculiarità di ogni causa, sia la necessità di una pronuncia in via
pregiudiziale per essere posti in grado di statuire nel merito, sia la
rilevanza delle questioni sottoposte alla Corte. Il rigetto di una domanda
presentata da un giudice nazionale è possibile laddove appaia in modo manifesto
che l' interpretazione del diritto comunitario chiesta da detto giudice non ha
alcuna relazione con l' effettività o l' oggetto della controversia nella causa
principale (v., da ultimo,
sentenza 6 luglio 1995, causa C-62/93, Soupergaz, Racc. pag. I-1883, punto 10).
Ma tale ipotesi non ricorre nella fattispecie di cui alla causa principale.
13 La Corte deve
esaminare pertanto la questione sollevata dal giudice a quo.
Sulla questione
pregiudiziale
14 Il giudice nazionale si chiede, sostanzialmente, se l' art. 29, n. 5, ultimo
comma, della direttiva 71/305, modificato, va interpretato nel senso che la
deroga ivi prevista si applichi soltanto alle procedure ove l' aggiudicazione
definitiva ha avuto luogo al più tardi il 31 dicembre 1992 o se ne siano
interessate tutte le procedure il cui bando di gara sia stato pubblicato prima
di tale data.
15 L' Itinera ed il
governo italiano sostengono che le procedure ove il bando di gara è stato
pubblicato prima del 31 dicembre 1992, senza che l' aggiudicazione definitiva
abbia già avuto luogo, sono del pari coperte dalla disposizione derogatoria
controversa, nei limiti in cui lo svolgimento materiale di una procedura di
gara è disciplinato dalle disposizioni stabilite nel bando di gara, che assume,
per l' amministrazione aggiudicatrice, il rilievo giuridico di atto di
autolimitazione.
16 La Furlanis e la
Commissione fanno valere al contrario che la disposizione in parola, essendo
derogatoria, va interpretata restrittivamente nel senso che concerne
esclusivamente le procedure di aggiudicazione espletate prima del 31 dicembre
1992.
17 Va rilevato in
proposito che, conformemente alla lettera della disposizione in causa, l'
amministrazione aggiudicatrice può "rifiutare", sino alla fine del
1992, le offerte che presentano un carattere anormalmente basso rispetto alla
prestazione. Il testo di tale norma si riferisce quindi all' atto con cui l'
amministrazione aggiudicatrice decide in via definitiva sulle offerte
sottopostele e non semplicemente all' atto con cui si è avviato il procedimento
di aggiudicazione.
18 Tale
interpretazione è corroborata dal fatto che la disposizione controversa figura
nel capitolo della direttiva "Criteri di aggiudicazione dell'
appalto" che riguarda l' ultima fase del procedimento di aggiudicazione.
19 Vi sono ancora
altre ragioni che militano a favore di un' interpretazione restrittiva della
disposizione controversa.
20 Va infatti sottolineato
che la Corte ha dichiarato, nella sentenza 10 marzo 1987, causa 199/85,
Commissione/Italia (Racc. pag. 1039, punto 14), a proposito di disposizioni che
autorizzano deroghe alle norme miranti a garantire l' efficacia dei diritti
conferiti dal Trattato nel settore degli appalti di lavori pubblici, che le
stesse dovevano essere interpretate restrittivamente. Tale considerazione
permane valida anche quanto alla disposizione in parola che introduce un regime
transitorio, derogatorio ed eccezionale rispetto alla procedura normalmente
dettata dalla normativa comunitaria.
21 A favore di un'
interpretazione restrittiva della disposizione considerata milita d' altro
canto il fatto che il regime derogatorio e transitorio controverso è stato
introdotto, come ha rilevato la Commissione, su richiesta di un solo Stato
membro, a motivo delle specifiche difficoltà poste dal suo ordinamento interno.
22 La questione
sottoposta alla Corte va quindi risolta dichiarando che l' art. 29, n. 5,
ultimo comma, della direttiva 71/305, come modificato dall' art. 1, punto 20,
della direttiva 89/440, va interpretato nel senso che possono beneficiare della
deroga ivi prevista soltanto le procedure in cui l' aggiudicazione definitiva
ha avuto luogo al più tardi il 31 dicembre 1992.
Decisione
relativa alle spese
Sulle spese
23 Le spese sostenute dal governo italiano e dalla Commissione delle Comunità
europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a
rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente
procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale,
cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quarta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Tribunale amministrativo
regionale del Lazio con ordinanza 31 marzo 1994, dichiara:
L' art. 29, n. 5, ultimo comma, della direttiva del Consiglio 26 luglio
1971, 71/305/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti di
lavori pubblici, come modificato dall' art. 1, punto 20, della direttiva del
Consiglio 18 luglio 1989, 89/440/CEE, va interpretato nel senso che possono
beneficiare della deroga ivi prevista soltanto le procedure in cui l'
aggiudicazione definitiva ha avuto luogo al più tardi il 31 dicembre 1992.